La Constitution canadienne est muette au sujet de l’attribution des compétences au niveau des relations internationales. Cet état de fait s’explique aisément par le statut de dominion de la couronne britannique du Canada à l’époque de la rédaction de l’_Acte de l’Amérique du Nord Britannique_. Ainsi, cette Constitution adoptée par le Parlement de Westminster en 1867 précise, à l’article 132: « Le Parlement et le gouvernement du Canada sont investis de tous les pouvoirs nécessaires ou utiles à l’exécution des obligations auxquelles sont tenus le Canada ou ses provinces, à titre de partie de l’Empire britannique, envers des pays étrangers aux termes de traités conclus entre l’Empire et ces pays »2 . En effet, le Canada n’étant pas à l’époque un État souverain, mais un dominion de l’Empire britannique, il allait de soi que les affaires étrangères ne soient pas attribuées à un palier de gouvernement au Canada, puisqu’elles relevaient de Londres. Lors de l’accession à l’indépendance internationale du Canada, entérinée par le Statut de Westminster en 1931, le silence concernant la poursuite des affaires étrangères est demeuré. De façon générale, le pouvoir de signer des traités avec des gouvernements étrangers relève du gouvernement central. Cependant, rien n’interdit spécifiquement aux provinces d’agir sur la scène internationale.
L’action internationale du Québec se découpe en deux phases. La première de ces phases, qui s’est déroulée essentiellement entre 1816 et 1960, « est caractérisée par une action discontinue dans le temps »3. Il s’agit alors surtout d’ouverture de bureaux à Londres, Paris et New York. À partir de 1960 cependant, le Québec développe une structure de relations internationales institutionnalisée. Le gouvernement libéral de Jean Lesage cherchera en effet à s’ouvrir sur le monde et à acquérir les connaissances nécessaires au développement d’un État moderne. La position du Québec concernant son activité internationale, peu importe le parti politique au pouvoir dans la province, repose sur la déclaration du ministre québécois de l’éducation en 1965, Paul Gérin-Lajoie. Il exprima alors ce qui sera ensuite nommé la «doctrine Gérin-Lajoie», soit la volonté du Québec d’étendre à la scène internationale la gestion des questions relevant de ses compétences provinciales exclusives attribuées par la Constitution, notamment le droit privé, la gestion des ressources naturelles, la santé et l’éducation. Le 13 avril 1967 fut adoptée la Loi créant le ministère des Affaires intergouvernementales, qui deviendra plus tard le ministère des Relations internationales.
Le gouvernement québécois développa d’abord des relations avec la France, notamment en matière de collaboration dans les domaines de la culture et de l’éducation4. Au niveau des organisations internationales, le Québec accède au statut de «gouvernement participant» à la Francophonie qui se met en place à partir de 19685. Ce statut fut officialisé par le premier ministre du Canada, Pierre-Elliot Trudeau, au niveau de l’Agence de coopération culturelle et technique (ACCT) en 1972, puis bonifié par l’entente conclue entre les premiers ministres Brian Mulroney et Pierre-Marc Jonhson quant à la participation du Québec, aux côtés du Canada, au Sommet des chefs d’État de la Francophonie en 1985. En mai 2006, les gouvernements canadien et québécois ont conclu un accord relatif à la participation du Québec à l’UNESCO. Cet accord, signé par Stephen Harper et Jean Charest, permet au Québec de désigner un représentant au sein de la délégation canadienne. Ce représentant jouit d’une certaine autonomie puisqu’il relève directement du ou de la ministre des Relations internationales du Québec. Fait encore plus important, l’accord reconnaît explicitement, dans son préambule, la légitimité de l’action internationale du Québec.
La volonté du gouvernement du Québec d’assumer des responsabilités internationales ne se dément donc pas. Ainsi, la Loi sur le ministère des Relations internationales, adoptée en 2005, stipule à l’article 22.1 que « le ministre veille aux intérêts du Québec lors de la négociation de tout accord international, quelle que soit sa dénomination particulière, entre le gouvernement du Canada et un gouvernement étranger ou une organisation internationale et portant sur une matière ressortissant à la compétence constitutionnelle du Québec. Il assure et coordonne la mise en oeuvre au Québec d’un tel accord »6. De plus, « le gouvernement doit, pour être lié par un accord international ressortissant à la compétence constitutionnelle du Québec et pour donner son assentiment à ce que le Canada exprime son consentement à être lié par un tel accord, prendre un décret à cet effet. Il en est de même à l’égard de la fin d’un tel accord (art.22.1)». De même, la dernière Politique internationale du Québec, produite en 2006, présente cinq objectifs, soit : « renforcer la capacité d’action et d’influence de l’État québécois; favoriser la croissance et la prospérité du Québec; contribuer à la sécurité du Québec et du continent nord-américain; promouvoir l’identité et la culture du Québec; contribuer à l’effort de solidarité internationale »7. Toutes ces actions s’articulent à l’intérieur du mandat du ministère des Relations internationales, qui est de « diriger l’action du gouvernement à l’étranger, de coordonner à cet effet l’action des ministères et organismes, de gérer un réseau de représentations à l’étranger, de négocier et mettre en application des ententes internationales »8. Le Québec compte aujourd’hui près d’une trentaine de délégations, de bureaux et d’agents locaux, répartis dans dix-huit pays. Il a contracté plus de 300 ententes bilatérales avec des gouvernements d’États nationaux ou fédérés d’environ 80 pays.
En outre, plusieurs chercheurs du Québec s’intéressent à la politique étrangère du Canada. Ils notent généralement que la présence de l’État francophone au sein du Canada, notamment en raison de sa culture politique pacifique et de sa sensibilité au respect des droits des minorités, a une influence importante sur les relations internationales et surtout l’élaboration de la politique étrangère du pays. On trouve donc au Québec plusieurs experts qui se penchent sur la politique étrangère canadienne, ainsi que sur l’influence de la perspective québécoise sur celle-ci.
Liste des centres de recherche oeuvrant dans ce domaine1 L’élaboration du répertoire en ce domaine a été réalisée grâce à la précieuse collaboration de M. Nelson Michaud, directeur de l’enseignement et de la recherche à l’École nationale d’administration publique.
2 Acte de l’Amérique du Nord britannique, art. 132, http://www.justice.gc.ca/fr/ps/const/loireg/p1t1-1.html
3 Michaud, Nelson, 2003, Le Québec et l’intégration continentale : Les stratégies caractéristiques d’un acteur fédéré, Working paper 2003(9), Kingston, Institute of Intergovernmental Relations-Queen’s University, p.3
4 Sabourin, Louis, 2001, «Les relations internationales du Canada et du Québec par les textes», dans Labouz, Marie-Françoise (éd.), Intégration et identités nord-américaines vues de Montréal, 1995-2000, Bruxelles, Émile Bruylant, p. 157-185.
5 Nossal, Kim R., 1997, op. cité.
6 Ministère des Relations internationales, Loi sur le ministère des Relations internationales (L.R.Q., chapitre M-25.1.1), (art. 21.1), disponible sur http://www.mri.gouv.qc.ca
7 Ministère des Relations internationales du Québec, La politique internationale du Québec. La force de l’action concertée, 2006, disponible sur http://www.mri.gouv.qc.ca
8 Ministère des Relations internationales du Québec, Mission, http://www.mri.gouv.qc.ca